Долго време, власта ги држеше државните службеници во стеги. Многу поголеми од оние на „дискрецијата“. Во 19 век, се сеќава историчарот Франсоа Бурдо, се одело дотаму што се сметало дека оние „кои ја изгубиле својата слобода заради одредено однесување, не треба да гласаат“. Овде се мислело на личната слобода: „Во 1880 година, со одлука на министерот за трговија било утврдено дека директорките на поштите треба да ги известат претпоставените за нивниот брак, администрацијата го задржува правото да процени дали истиот е соодветен“. Законот за државни службеници од 1941 година сè уште дозволува контрола на брачниот избор. Во образложението за овој закон, режимот на Виши наведува: високите интереси на јавната служба „го засегаат дури и [приватниот] живот“.
После ослободувањето, се појавува друг модел. Инспириран од комунистите, законот од 1946 година воспостави таканаречена државна служба „од кариера“: вработување преку конкурс, засновано на вештини, кое ќе овозможи на исто работно место да се помине целиот работен век. Во случај на промена, на државните службеници им се гарантира да ги задржат своите работни места, со исклучок на оние чиишто работни места се одредуваат „со одлука на владата“, односно оние на префект или амбасадор. Сите мора да го почитуваат авторитетот на министрите – од кои зависат и преку кои известуваат пред Парламентот – но искажувањето на нивните ставови не би требало да биде критериум за нивен избор.
Сè уште на сила, законот од 1983 година им дава уште поголеми права. Членот 6 од овој закон им гарантира слобода на мислење. За г-дин Анисе Ле Пор, тогашен министер за државната служба, тоа беше пресвртна точка, значеше крај на „државниот службеник-поданик“, појавување на „државниот службеник-граѓанин“. Во принцип, овој закон има големо влијание врз професионалниот, но скоро и да не влијае на јавниот живот. Обврската да се биде покорен во вршењето на функциите доведува до правото на неутралност. При извршувањето на своите должности, државниот службеник мора „да се воздржи од какво било дело што може да ја доведе во прашање не само неговата неутралност, туку и неговата лојалност кон институциите1“; покрај извршувањето на своите должности, тој ја добива повторно својата слобода на изразување и ангажман: дистрибуира летоци, се појавува на избори, пишува во политичко списание …
Законот, сепак, не кажува ништо за исклучокот со кој се утврдува „дискреционото право2“. Додека договорна клаузула може да принуди вработен во приватниот сектор да се задолжи кај работодавачот, за државниот службеник никогаш не било прецизирана ниту со закон ниту со регулатива, важноста на дискреционото право кое му е наложено. Креирано според административна судска пракса, неговата дефиниција останува да биде тавтолошка: според условите на првата одлука на Државниот совет што го споменува (Бузанке, 1935), дискреционото право овозможува да се казнат државни службеници чиишто јавни изјави или однесување не се во согласност со „дискрецијата која се наметнува “ на нивната служба.
За подобро да се разбере што означува оваа обврска, потребно е да се повикаме на старите одлуки на судовите кои одлучуваат за законитоста или пропорционалноста на казните: одговорно лице кое е вработено во градска општина не може да си допушти „остро да напаѓа“ негов градоначалник во локален весник; државен службеник не смее да учествува во демонстрација која е забранета; заменик-префект не треба „остро да критикува“ француски јавни личности или странска држава. Сепак, не е можно еден офицер да се отпушти од служба само затоа што јавно го критикувал спојувањето на Жандармеријата со Министерството за внатрешни работи. Со оглед на тоа што нацртот на дискреционото право еволуира според административната судска пракса, од овие последователни одлуки произлегуваат три константи: колку се поголеми одговорностите, толку дискреционото право е поограничувачко ; тоа е дисциплинска ограниченост, но која го гарантира правото на пристап до официјални докумeнти. Пред сè, главниот принцип останува да биде слободата на изразување.
Меѓутоа, во пракса, неговото карактеризирање со низа мали одлуки придонесува за формирање на „ореол“ околу дискреционото право и за преовеличување на неговата важност. Само што ќе се спомене оваа обврска, раководителитe на неа гледаат со неодобрување, но, не го кажуваат тоа јавно. Во јануари 2020 година, здружението „ Les Infiltrés (Инфилтрираните) “ објави во дневниот весник „ Libération“ колумна против пензиската реформа. Неговите членови јавно ги објавија своите дипломи („Polytechnique, Centrale, Sciences Po и од други престижни универзитети“), како и нивните работни места (особено оние на „високи функционери“). Но, не го потпишаа текстот. „Еволуирајќи во средина каде што доминира неолибералната докса, на позиција каде што правото на штрајк е често незамисливо, за [нив] е комплицирано да земат учество во јавна дебата“, објаснуваат тие. Како што покажуваат овие нивни стравови (или оние на други анонимни здруженија), во администрацијата преовладува идејата дека државните службеници не можат да ги изјаснуваат своите политички определби, или дека треба да пишуваат под псевдоним, без да се плашат дека нема да бидат „деградирани“, или едноставно да се намали нивното влијание во професионално опкружување.
Во последниов период, две внатрешни сили во јавниот сектор ја влошија оваа авто-цензура.
Од една страна, мандатот на господинот Емануел Макрон се карактеризира со политичко уредување на администрацијата. Почнувајќи од изборната кампања 2016-2017 година, тој ги презеде двете главни функции доделени на една партија: избирање на политички кадар и креирање на идеи. Намалувањето на министерските кабинети – најмногу десет советници за министер, според декрет од мај 2017 година; малку повеќе откако е назначен г-дин Жан Кастекс за премиер – ја нагласува токму оваа тенденција. Административните служби сè повеќе преземаат политички задачи кои обично се дел од секојдневната пракса на кабинетите, како што е креирање на политички одбран јазик.
Од друга страна, со цел да се гарантира „примерен карактер“ на државните службеници, повелбите и колеџите за етика се повеќе ги има во државните служби, „референтите по етика“ се множат и препораките формулирани од овие власти имаат тенденција да ја зголемат важноста на дискреционото право. Во отсуство на забрана, секако е подобро да се има рамка за спречување судир на интереси, но, кога станува збор за јавното мислење на службениците, цветањето на говорни стандарди или „добри практики“ – кои понекогаш ја надминуваат судската практика до степен на одвратување од искажување на каков било став – дали тогаш станува навистина збор за етика?
Што се однесува до наставниот кадар, објаснува Г-ѓа Франсет Попино, од Федерацијата на здружени синдикати (ФСУ), „со моралниот, субјективниот и нејасниот поим“ за беспрекорност “[впишан во член 1 од Законот за училиште од доверба од 2019 година], сите сега се прашуваат дали се „примерни“ кога ќе го искажат своето мислење или кога зборуваат за неговата практика3“. Двајца судии забележуваат дека, во однос на Кодекс за етика усвоен во 2017 година во рамките на државните судски власти – административни судови, управните апелациони судови и Државниот совет -,„неговите претпоставки се исклучително дискутабилни: ангажманот [би бил] особено корумпирачки , а индивидуалниот став [би ја имплицирал] самата институција. Ние би сакале да ги разубедиме судииите да не ги користат нивните права – почнувајќи од правото да се организираат или искажуваат критичко мислење- односно дека нема да постапат различно4“.
Од една страна, администрацијата е принудена сè повеќе да интервенира во политичката игра; од друга страна, во име на етиката, однапред се усложнува работата на јавните службеници и им се прави проблем во работењето. Оваа очигледна противречност лесно го открива нападот врз слободата на функционерите.
Но, дали на сите функционери? Актуелниот директор на канцеларијата на Министерот за администрација, г-дин Борис Мелму-Еуд, потпиша заеднички извештај за институтот Монтењ, со кој наложува администрацијата да се покаже како „бизнис пријателска5“.
Во политичките колумни или во статиите на тинк-тенк организациите, одредено „државно благородништво“ секогаш ги пласира своите вистини за „модернизацијата“ на администрацијата или „неопходното“ намалување на јавните трошоци. Одземената слобода сугерира дека природата и степенот на дискреција произлегуваат колку од состојбата на идеолошката рамнотежа на моќта, толку и од правните документи.
Високите функционери секогаш имале поголема слобода во искажувањње на важни гледишта. Дискусијата за начините со кои би се постигнале сегашните цели изгледа поважна отколку прашањето за легитимноста на овие цели. Додека јавното искажување на ортодоксни идеи – во администрација се чини дека е дел од работата, тоа воошто не важи за хетеродоксните идеи. Кој висок функционер би си дозволил јавно да ја критикува оставката во Берси заради даночна измама како што судијата Шарл Пратс – да земеме само еден пример – си дозволува, на телевизиските екрани јавно да ја осуди несоодветната борба против даночната измама во Управата за социјални грижи?
Пред сè, и ова е карактеристично за доминантната идеологија, нејзиниот изглед би произлегол од „прагматизам“ кој е поврзан со супериорно знаење. Самата идеја за несогласување околу целите кои треба да се следат – ограничување на јавниот долг6 или вооружување на силите на редот – се негира на врвот и, последователно, кај целата администрација. Нема повеќе леви или десни јавни политики: има само добри или лоши политики. Неусогласените позиции однос на утврдениот консензус, се прискриени од искрените функционери. Искажувањето на свои лични идеи станува сé потешко, а ореолот околу дискреционото право станува сé поголем.
Заради тоа заслужува да се преиспита причината на постоењето на ово право: дали навистина треба да постои, освен како консолидитор на консензусот во кој учествува? Во секој случај, треба да се тргне по нова патека: целосно еманципирање на државниот службеник, како што беше предвидено од г-дин Ле Пор, “.„заблагодарувајќи му се, поради неговиот повик да му служи на општиот интерес и на одговорноста што произлагува од тоа, целосно уживање во граѓански права7“. Политичките ризици стануваат дел од формирањето на државната служба, од нејзините приоритети или од средствата што ѝ се доделени: не може да се извадат со демократска борба што ќе ја зголеми интервенцијата на луѓето што ја водат.
Дали државните службеници треба да имаат поголема слобода на мислење иако во основа, тоа веќе ги заситува социјалните мрежи? Исто така, работата на синдикатот останува да биде ефикасна заштита8 и работните позиции отсега натаму ќе ги штитат свиркачите од администрацијата како и оние од приватниот сектор? Овие ставки се добри за авторитаризмот што преовладува во администрацијата: кога беше потпретседател на Државниот совет, г-дин Жан-Марк Сове проба сè за да ги идентификува „предавниците“, односно десетина судии кои објавија анонимна колумна со која се осудува уставноста на вонредната состојба9; еден професор беше повикан од ректоратот откако го критикуваше г-дин Макрон на Интернет; државните работници во болниците беа предмет на дисциплинска постапка за лошото управување со здравствената криза во рамките на нивните установи.
Наместо да се утврди дискреционото право еднаш засекогаш – искушение кое постојано се појавува за конзервативните сили од 1983 година, прогресивната влада може да предложи да ја вклучи во него слободата на изразување на јавните службеници, надвор од вршењето на нивните функции10. Со тоа, истото би ја изгубило способноста на заплашување. И ризикот ќе остане ограничен. Опуштањето на идеолошките ограничувања не би значело ниту крај на должноста за лојалност туку тоа е можност за санкционирање на саботажа од секаков вид. Тоа не би ја намалило ниту на способноста за назначување доверливи раководители на позиции по одлука на влада (префект на полицијата, директор на Министерството за финансии или постојан претставник во Европската унија).
Во битката што тогаш би следела, од друга страна, со потврдувањето на слободата на изразување на државните службеници би се овозможило зголемено учество на социјалните сили чија способност да зборуваат и да се спротивставуваат би била поголема. Социјален, еколошки, феминистички или антирасистички: во борбите што се во тек, секој збор, секој ангажман може да е значен. И, ако дури и државните службеници се плашат од последиците, што треба да мислиме за слобода на изразување онаму каде најмалку ја има и, како споредба на тоа, за состојбата на граѓанските слободи во оваа земја?
Преведено од: Маја Малиновска
Фусноти:
- Според формулата на државниот советник François Gazier, цитиран од Marcel Pochard, Les Cent mots de la fonction publique, Presses universitaires de France, Париз, 2011.
2. Некои специфични статути, како што е тој на судија, изрично го предвидуваат дескреционото право.
3. Isabelle Maradan, « Pourquoi les enseignants craignent de s’exprimer dans les médias », Le Monde, 30 јуни 2020.
4. Matthieu Bonduelle и Thérèse Renault, « De l’impartialité à la neutralité. Critique à deux voix d’un devoir dévoyé », Délibérée, n° 5, Paris, октомври 2018.
5. « Pour une fonction publique audacieuse et “business friendly”», Institut Montaigne, Paris, април 2014.
6. Прочитај « Faut-il payer la dette ? », Manière de voir, n° 173, октомври – ноември 2020.
7 . Anicet Le Pors, « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit », Le Monde, 31 јануари 2008.
8. Стапката на синдикализација во државната служба достигна 19,1% во 2016 година (во споредба со 8,4% во приватниот сектор). Дирекција за координација на истражувања, студии и статистика (Дарес), Министерство за труд, Париз, 8 октомври 2018 година.
9. Jean-Baptiste Jacquin, « Jean-Marc Sauvé, au cœur de la machine de l’État », Le Monde, 28 април 2018.
10. Уставниот совет веќе ја признава целосната слобода на изразување на академиците, „во интерес на службата“.
